Mensen stellen zich terecht vragen bij de soms bizarre verkiezingsresultaten. Hoe kan een kandidaat verkozen raken ten koste van een andere met meer voorkeurstemmen? Hoe kan een partij stemmen verliezen en toch zijn zetelaantal behouden?

De verdeling van zetels over lijsten en kandidaten wordt bepaald door een aantal regels die bij wet vastliggen. Wie deelneemt aan de verkiezingen wordt verondersteld ze te kennen. De kieswet kan aangepast worden door een zetelend parlement, maar nooit met terugwerkende kracht (zoals voor alle wetten geldt).

Kiesstelsels zijn veel meer dan technische en juridische afspraken. Ze zijn het resultaat van politieke, ideologische debatten, van compromissen, van afspraken. Kiessystemen zijn met andere woorden de kern van de democratie zelf.

Proportioneel kiesstelsel

Een woordje uitleg over dat systeem. Er blijken namelijk heel wat misverstanden over te bestaan. We beperken ons voor deze analyse tot de verkiezingen voor de federale Kamer van Volksvertegenwoordigers.

België heeft een ‘proportioneel’ of ‘evenredig’ kiesstelsel. Parlementszetels worden toegewezen volgens het aandeel (‘de proportie’) van de kandidaten in het totaal aantal uitgebrachte geldige stemmen. Er bestaan tientallen andere systemen¹.

Deze proportionaliteit is niet volledig. België is sinds 2003 ingedeeld in elf federale kiesdistricten: de tien provincies² en het Brussels Gewest. Het totaal aantal Kamerzetels voor heel België is bij wet vastgelegd op 150. Elk van de elf kiesdistricten krijgt daarvan een aantal zetels op basis van zijn proportioneel bevolkingsaantal³.

Kiesverenigingen

In België mag niet zomaar iedereen een kandidatuur stellen. Alleen erkende ‘kiesverenigingen’ kunnen lijsten met kandidaten indienen (in de praktijk zijn dat overwegend de politieke partijen). Die lijsten zijn geen eenvoudige opsomming van de kandidaten. Ze zijn hiërarchisch: de plaats op de lijst is van belang voor de toekenning van de zetels. Deze volgorde wordt door de partijen bepaald.

Men mag op twee manieren stemmen. Een lijststem boven aan de lijst geeft aan dat de kiezer de lijst steunt én de volgorde van de kandidaten op deze lijst. Men kan ook een voorkeurstem geven (of meerdere) aan een kandidaat op de lijst. Men steunt daarmee de lijst, maar geeft aan een bepaalde kandidaat (of meerdere) te verkiezen boven andere. Een of meerdere voorkeurstemmen mag samen met een lijststem – maar alleen op dezelfde lijst. Je mag ook alleen voorkeurstemmen geven.

Een concreet voorbeeld

Dit systeem heeft een aantal politieke gevolgen. Weinig mensen realiseren zich dat deze werkwijze de kiezer enerzijds een grote invloed geeft op het aantal zetels per partij, maar anderzijds heel wat minder invloed op wie precies de aan de lijst toegekende zetels mag gaan bezetten.

Laten we de kleinste Belgische provincie eens als fictief voorbeeld nemen. Luxemburg heeft ongeveer 250.000 inwoners, wat recht geeft op vier kamerzetels. De toekenning van die vier zetels gebeurt volgens het in de provincie behaald aantal geldige stemmen.

Stel dat 200.000 Luxemburgers deelnemen aan de verkiezingen en 180.000 geldige stemmen uitbrengen. 180.000 gedeeld door vier zetels is 45.000, het aantal vereiste stemmen voor het behalen van één zetel. Dat lijkt eenvoudig. Deze kiesdeler bepaalt echter alleen het aantal rechtstreeks toegekende zetels.

Verkiezingen verlopen bovendien niet met mooi afgeronde cijfers. Neem volgende fictieve verkiezingsuitslag (in de veronderstelling dat er geen blanco stemmen zouden zijn):

• Partij EEN 85.000 krijgt al één zetel toegewezen
• Partij TWEE 10.000
• Partij DRIE 30.000
• Partij VIER 65.000 krijgt eveneens al een zetel

Twee zetels worden onmiddellijk rechtstreeks toegewezen aan partij EEN en partij VIER die allebei meer dan 45.000 stemmen haalden. Er blijven echter nog twee zetels over. Daarvoor kijken we naar de overblijvende stemmen:

• Partij EEN 40.000 (85.000 min 45.000) krijgt een tweede zetel
• Partij TWEE heeft nog steeds 10.000 stemmen
• Partij DRIE 30.000 krijgt zijn eerste zetel
• Partij VIER heeft nog 20.000 stemmen over

Partij EEN en partij DRIE hebben het grootste aantal stemmen over na de toekenning van de rechtstreeks zetels en krijgen er elk één bij. Het eindresultaat wordt:

• Partij EEN: twee zetels met 85.000 stemmen
• Partij TWEE: geen zetel met 10.000 stemmen
• Partij DRIE: één zetel met 30.000 stemmen
• Partij VIER: één zetel met 65.000 stemmen

Het systeem-d’Hondt

Dit voorbeeld illustreert enkel het basisprincipe van de verdeling van de zetels. In werkelijkheid gebeurt de toewijzing niet zomaar volgens de grootste reststemmen. Aan de basis van de zetelverdeling staat een ingewikkeld rekensysteem, dat het systeem-d’Hondt wordt genoemd – naar de jurist die het systeem uitdokterde in de negentiende eeuw (zie de volledige formule op de website van de Senaat).

In het eenvoudige voorbeeld hierboven zou dat geen verschil maken, maar in de realiteit kunnen geringe verschillen een zetel doen verspringen. Zo gebeurt het dat er na de allerlaatste tellingen toch nog een zetel van de ene lijst en/of kandidaat naar de andere springt.

Dit systeem-d’Hondt biedt een licht voordeel aan grotere partijen, die al zetels hebben behaald bij de eerste rechtstreekse verdeling. Dat kleine voordeel kan grote gevolgen hebben. Een zetel meer in twee of drie kiesdistricten kan het verschil maken voor het vormen van meerderheden.

Uit deze hypothetische uitslag voor Luxemburg leren we een aantal merkwaardige dingen:

• Partij VIER haalt meer dan dubbel zoveel stemmen als partij DRIE en behaalt toch ook maar één zetel
• Partij EEN behaalt twee zetels met 85.000 stemmen, dus 42.500 stemmen per zetel
• Partij DRIE heeft echter al genoeg aan 30.000 stemmen voor één zetel. Dat is heel wat minder dan de oorspronkelijke verdeelsleutel van 45.000 stemmen per zetel

Aanwijzing van de verkozen kandidaten

Maar wie van de kandidaten wordt nu volksvertegenwoordiger? Dat wordt bepaald door de som van de lijststemmen en de eigen voorkeurstemmen van de kandidaten. De lijststemmen worden echter niet zomaar opgeteld. Ook hier geldt een bijzonder berekeningssysteem, dat meer voordelen geeft aan de kandidaten hoger op de lijst dan aan hun collega’s lager op de lijst.

Zo kan het dat de eerste persoon op een lijst minder voorkeurstemmen haalt dan de tweede maar toch verkozen wordt, dankzij de bijgevoegde lijststemmen. Het verschil qua voorkeurstemmen moet al redelijk groot zijn om de volgorde van de lijst te doorbreken.

Veronderstel dat in ons Luxemburgs voorbeeld op partij EEN de laatste kandidaat 46.000 voorkeurstemmen haalt (meer dan de kiesdeler van 45.000), dan wordt hij rechtstreeks verkozen. Veronderstel echter een kandidaat op diezelfde laatste plaats die ‘slechts’ 35.000 voorkeurstemmen haalt (te weinig voor rechtstreekse verkiezing), dan hangt alles af van de berekeningsformule of hij toch verkozen wordt. Het kan dus dat die kandidaat met 35.000 voorkeurstemmen niet verkozen wordt, terwijl partij DRIE met slechts 30.000 stemmen wel een zetel behaalt.

Stel nu dat de lijsttrekker van partij TWEE 10.000 voorkeurstemmen haalt en dat geen enkele kandidaat van de andere drie partijen zoveel persoonlijke voorkeurstemmen haalt, dan betekent dat dat de kandidaat met de meeste voorkeurstemmen niet verkozen wordt, omdat zijn lijst als geheel te weinig stemmen heeft behaald.

Het kan nog perverser. Veronderstel dat er drie zeer populaire kandidaten op lijst EEN staan die elk afzonderlijk 47.000, 46.000 en 45.000 stemmen halen (voorkeurstemmen zijn niet cumulatief: voor meerdere kandidaten op één lijst tellen ze maar als één stem voor die partij). In dit geval zouden twee van deze kandidaten rechtstreeks verkozen worden, en de derde niet, omdat zijn partij een totaal aantal stemmen heeft behaald voor slechts twee zetels. (Dit is wel een zeldzaam extreem voorbeeld.)

Bizar?

Bizar, inderdaad, maar wel volgens de regels. Nogmaals, partijen hangen in dit systeem voor hun aantal zetels volledig af van de kiezer. De toewijzing van die zetels aan kandidaten op de lijsten hebben ze echter grotendeels zelf in handen.

In de praktijk valt dat meestal mee, omdat partijen zo verstandig zijn om populaire figuren boven aan hun lijst te zetten. Eigen voorkeurstemmen bieden geen garantie op een zetel. Verkozen geraken is voor een kandidaat afhankelijk van de som van zijn voorkeurstemmen én de lijststemmen.

Deze vreemde bijwerking van het Belgisch kiesstelsel toonde zich bij de recente kiesronde op vrij spectaculaire wijze in het geval van Steven Vanackere (CD&V) die met meer dan 150.000 voorkeurstemmen op de derde plaats van de Europese lijst toch niet verkozen werd.

Kiesdrempel van vijf procent

Begin 2003 werd een bijkomende rem ingebouwd op de proportionaliteit van de verkiezingen. Er werd een wet gestemd die bepaalt dat een partij minstens 5 procent van de geldig uitgebrachte stemmen moet halen om recht te hebben op verkozenen in het parlement.

In de praktijk heeft die kiesdrempel belang in de provincies Antwerpen, Oost-Vlaanderen, Henegouwen, West-Vlaanderen, Vlaams Brabant, Brussel en Luik. In de andere provincies heeft een partij sowieso meer dan 5 procent nodig om een zetel te behalen wegens het klein aantal te verdelen zetels. In ons voorbeeld van Luxemburg ligt de werkelijke kiesdrempel zelfs rond de 18 procent.

In Antwerpen echter, de grootste provincie van het land, kon je tot 2003 een zetel halen met iets meer dan 3 procent van de stemmen. Verschillende partijen hebben in de Belgische geschiedenis zo hun start genomen als nieuwe partij. Agalev (nu Groen) haalde in 1981 zijn allereerste kamerzetels in de toenmalige kiesarrondissementen Antwerpen en Mechelen met iets meer dan 3 procent. Dat werd vanaf 2003 onmogelijk.

Politiek compromis

Deze wet op de kiesdrempel was onderdeel van een politiek compromis tussen de toenmalige partijen van de regering-Verhofstadt I. Tot voor 2003 werden de zetels nog verdeeld over meerdere kiesarrondissementen per provincie. De groene coalitiepartners Agalev en Ecolo van de paars-groene regering Verhofstadt I wilden een vermindering tot elf grotere kiesdistricten. Dat bood immers meer kansen op verkozenen voor kleinere partijen. De grote meerderheidspartijen (Vld-sp.a-PS-MR) eisten daarom als compensatie de invoering van een kiesdrempel, om het nieuwe kleine partijen toch moeilijker te maken om te starten.

Dat bleek een faliekante misrekening voor de groenen, die na vier jaar allereerste regeringsdeelname bij de federale verkiezingen van 2003 een historische nederlaag leden en geen enkele zetel meer overhielden in de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Een gelijktijdige verkiezing voor het Vlaams Parlement zoals nu in 2014 zou rampzalig geweest zijn voor de partij.

Deze kiesdrempel verklaart waarom de PVDA+ bij de recente verkiezingen geen zetel heeft behaald in de provincie Antwerpen.

Nieuwe ideeën?

Is dit systeem goed of slecht? Dat hangt af van het standpunt van de betrokkene. Kleine en nieuwe partijen hebben baat bij zo groot mogelijke kiesdistricten zonder kiesdrempel. Grote partijen hebben liever kleinere kiesdistricten en kiesdrempels, omdat dat ‘stabiliteit’ garandeert (codewoord voor grote garanties op het behalen van zetels en van hun machtspositie).

Vanuit principieel democratisch standpunt is één kiesdistrict voor het hele land het meest ideale. Waarom dat er niet doorkomt, heeft meerdere redenen. In de jaren 1970 werd het idee vooral afgewezen door Franstalige partijen, omdat zij terecht vreesden dat perfect tweetalige Vlaamse politici veel stemmen zouden halen in Wallonië. Leo Tindemans (CVP – de huidige CD&V) bijvoorbeeld was tijdens zijn periode als eerste minister (1974-1978) afgetekend de populairste politicus in heel het land, Wallonië en Brussel incluis.

De grote partijen zijn nu vooral tegen, omdat een federaal kiesdistrict meer kansen biedt op verkozenen voor kleinere partijen. Dat maakt het vormen van regeringsmeerderheden voor hen alleen maar ingewikkelder. Bovendien schept een dergelijk systeem een volkomen andere politieke dynamiek. Partijen die heel het land aanspreken en niet alleen een beperkte regio krijgen dan meer aandacht.

De Vlaams-nationalistische partijen zijn eveneens tegen één federaal kiesdistrict, omdat dit een toenadering zou teweegbrengen tussen de taalgemeenschappen. Politici op de lijsten zouden zich dan immers meer concentreren op gemeenschappelijke politieke eisen in heel het land.

De essentie van de democratie

Er wordt over het verkiezingssysteem buiten de periodes van de verkiezingen zelf weinig nagedacht. Ten onrechte. Naast het idee van een federale kieskring zijn er veel andere mogelijke denkpistes, zoals het afschaffen van de lijststem of het al dan niet behouden van de stemplicht. Wat ook kan, is elke kiezer zoveel stemmen geven als er zetels toe te kennen zijn (in Antwerpen zou de kiezer dan 24 kandidaten zijn stem kunnen geven). In Australië bestaat dit. In Duitsland heeft iedereen twee stemmen, één voor een lijst van de eigen deelstaat en één voor een lijst die voor heel het land dezelfde is. Kortom, ideeën genoeg.

Dit zijn ideeën over de verkiezingen van politici. Het zou evengoed kunnen om tijdens verkiezingen ook bepaalde beleidsvoorstellen voor te leggen aan de kiezer. Sommige landen hebben een systeem waarbij men na de helft van het mandaat in een kiesdistrict nieuwe verkiezingen kan eisen, mits men daarvoor een aantal handtekeningen verzamelt op een petitie. Men kan zo ook referenda eisen over bepaalde beleidsvoorstellen. Dit zijn mogelijkheden om de actieve betrokkenheid van de burger bij het beleid te vergroten.

Het kiessysteem is de kern zelf van de democratie. Het mag dan ook verbazen dat de kieswet een ‘gewone’ wet is die met een gewone meerderheid kan worden veranderd. Vanuit principieel democratisch standpunt zou men in ieder geval kunnen stellen dat de kieswetgeving dient verankerd te zijn in de grondwet.

Lode Vanoost was volksvertegenwoordiger van Agalev (Groen) (1995-2003), sinds 2004 ongebonden. Hij is sinds 1 oktober 2012 lid van de redactie van DeWereldMorgen.be. Deze analyse bindt enkel hemzelf.

1 Er bestaan te veel verschillende kiessystemen om die hier allemaal te bespreken. Dit artikel beperkt zich tot het Belgische systeem.

2 België heeft altijd negen provincies gehad. In 1995 werden dat er tien, toen Brabant werd gesplitst in Vlaams-Brabant met hoofdstad Leuven en Waals-Brabant met hoofdstad Nijvel.

3 Antwerpen 24, Oost-Vlaanderen 20, Henegouwen 18, West-Vlaanderen 16, Brussel 15, Vlaams-Brabant 15, Luik 15, Limburg 12, Waals-Brabant 5, Namen 6 en Luxemburg 4.

Artikel oorspronkelijk verschenen in DeWereldMorgen.be.